La Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (VI): Lo mínimo para cumplir la Ley

La más conocida como Ley de administración electrónica tiene como objeto principal, tal como proclama su denominación, garantizar el derecho de los ciudadanos a relacionarse con todas las Administraciones Públicas por medios electrónicos.

Pero siendo este objeto realmente trascendente, fundamentalmente por lo que supone de eliminación de las barreras físicas y temporales entre la Administración y el ciudadano (no hay que desplazarse a una oficina para realizar un trámite o consulta y puede hacerse cualquier día del año durante las 24 horas del día) es imposible separar la implantación de esta importante norma de una verdadera modernización administrativa, algo que constituye un objeto secundario de la Ley, contenido especialmente en su parte programática: mejora del funcionamiento interno de las Administraciones Públicas (mejora continuada en la consecución del interés general, dice), proximidad con el ciudadano y transparencia administrativa, mayor participación ciudadana e incremento de eficacia y eficiencia con el uso de las T.I.C. y con la simplificación de los procedimientos administrativos.

Pero todos estos fines, en el contexto electrónico, requieren una adaptación de los procedimientos y es este aspecto el que dedica la Ley su título tercero "De la gestión electrónica de los procedimientos", que tiene únicamente siete artículos, del 33 al 39.

Pero no es la escueta regulación de esta materia lo que quería destacar, podría ser suficiente aun siendo breve. Lo verdaderamente relevante es que la gestión electrónica de los procedimientos no es obligatoria, se prevé un nivel de cumplimiento de la norma distinto para los procedimientos gestionados electrónicamente y para los demás.
Así, en los procedimientos que no se gestionen electrónicamente el derecho de acceso electrónico a la información se reduce únicamente a disponer de "servicios electrónicos de información del estado de la tramitación que comprendan, al menos, la fase en la que se encuentra el procedimiento y el órgano o unidad responsable" (artículo 37.2 de la Ley)

Así pues, el cumplimiento de "mínimos" de la Ley podría limitarse (que no es poco) a lo siguiente:

1. Adaptación de la municipal al régimen jurídico establecido para la sede electrónica (ver entrada anterior): además de la formalización de su creación mediante disposición general, deberá darse cumplimiento al régimen jurídico previsto para la misma en la Ley: identificación de su titular, seguridad de las comunicaciones, calendario y horario oficial y control del contenido de la información publicada, que vincula a la Administración titular de la sede.
2. Creación del registro electrónico y su regulación en la correspondiente Ordenanza municipal, cuidando especialmente la actualización de la relación de trámites que pueden realizarse electrónicamente. Y ello aun cuando este registro se limite a recibir las solicitudes o escritos que correspondan, que en mi opinión deben ser todos en el caso de los Ayuntamientos. Claro que si los procedimientos no se gestionan electrónicamente, acabaría reproduciéndose el escrito o solicitud en papel.
3. Sistema de acceso electrónico a la información sobre el estado de los expedientes. Se distinguirá entre los procedimientos gestionados electrónicamente y los que no lo están, en los que la información a suministrar se limita por la Ley, como se ha dicho, a la fase en que se encuentra el procedimiento y el órgano o unidad responsable.

En esta escueta lista se obvian numerosas cuestiones de carácter transversal que, en mi opinión, requiere la implantación de la Ley (como el establecimiento de los sistemas de identificación de la entidad y sus empleados o la adaptación de la organización). Pero en lo que se refiere al acceso electrónico a la información quiero destacar que, lógicamente, es un sistema limitado a los interesados en cada procedimiento, debidamente identificados.

Por tanto, queda fuera del cumplimiento de la Ley y que debía ser tarea de todas las administraciones públicas la realización de un "inventario de sus procedimientos" para estudio y mejora de su diseño, simplificación y, por último, su adaptación a la gestión electrónica.

Siendo esto así, no sé si esta Ley merecía realmente la denominación de administración electrónica (título que perdió durante su tramitación) si es que debía responder al concepto que de ésta da la Comisión Europea: "el uso de las TIC en las AAPP, combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas”.

La Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (V) : Plan de actuación municipal para la implantación de la Ley 11/2007

Vuelvo a lo que fue el objeto de este blog para sugerir humildemente algunas pautas para implantar la Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (LAE) en los Ayuntamientos, en el ya escaso plazo que queda para dar cumplimiento a esta norma: hasta el 31 de diciembre de 2009. Pero eso sí, siempre que lo permitan las disponibilidades presupuestarias, de lo que ya traté brevemente en una entrada anterior.

Pues bien, para una ordenada implantación de la LAE en una entidad local, a pesar de no ser exigible por la Ley, se estima imprescindible una adecuada planificación.
Puede ser de gran utilidad la Guía de adaptación de las entidades locales a la Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (Junta de Castilla y León - Red de Municipios digitales de Castilla y León) que prevé las siguientes áreas de actuación:

• Adaptación de procedimientos administrativos a la tramitación electrónica.
• Adaptación de los Canales de comunicación.
• Adaptación de la Tecnología de Front-Office.
• Adaptación de la Tecnología de Back-Office
• Adaptación organizativa a las necesidades de actuación por medios electrónicos
  
• Adaptación normativa: regulación de la sede electrónica, registro electrónico, actuación automatizada, etc.

En cualquier caso, desde mi punto de vista, la relación de actuaciones a contemplar en el Plan de actuación, que además habría de contener un análisis de la situación de partida, se podrían agrupar en las siguientes líneas:

1ª . Determinación de las necesidades tecnológicas o informáticas.
a. Elección o diseño de aplicaciones para gestión electrónica de procedimientos o expedientes
b. Elección o diseño de las aplicaciones para el ejercicio de los derechos de acceso electrónico establecidos en la LAE (al menos a través de Internet): sistemas de identificación, registro electrónico, archivo electrónico, integración en redes etc. En su caso, también adaptación de los equipos informáticos.
c. Integración en plataformas o redes para validación de firma electrónica y obtención de información o documentación electrónica en poder de otras Administraciones Públicas

2ª . Análisis de procedimientos municipales.
a. Relación o inventario
b. Rediseño para mejorar su funcionalidad y adaptarlos a las aplicaciones informáticas.

3ª. Definición del régimen jurídico de la Administración electrónica municipal
a. Ordenanza municipal reguladora
b. Adaptación de la organización municipal (política y administrativa).

4ª. Formación del personal.

Las líneas de actuación referidas se pueden iniciar simultáneamente, si bien el avance de unas irá supeditado al de las otras, salvo la formación del personal que tiene carácter transversal.

También es conveniente tomar ciertas decisiones organizativas previas que deben incluir al menos la creación de un departamento municipal o delegación política para el impulso del plan, aunque en ayuntamientos pequeños o medianos no se puede pedir más que lo segundo y vincular a un departamento o empleado municipal la dirección del proyecto.

En cuanto a la ejecución del Plan, es conveniente la creación de uno o más grupos de trabajo para cada línea de actuación y una coordinación general, pudiendo servir un grupo de coordinación con representación de cada una de las líneas. Los grupos de trabajo tendrían una composición fija, participando otros empleados o empresas externas en determinados momentos.

Además debe establecerse el calendario o programación temporal, que se detallará para cada línea de actuación por los grupos correspondientes.

No puede faltar tampoco una previsión presupuestaria aun por aproximación ya que el coste definitivo de implantación del plan puede sufrir importantes modificaciones con las propuestas de los grupos de trabajo, pero al menos es conveniente disponer de crédito suficiente para adquisición de las aplicaciones informáticas, su desarrollo y la formación del personal técnico, equipos (servidores fundamentalmente) y gastos para contratación de servicios, gastos que entiendo sí se pueden estimar.

Siendo la elección de los aplicativos una cuestión fundamental, no me resisto a apuntar que debe contarse con el software de fuentes abiertas, no descartarse de inicio, pudiendo obtenerse información al respecto del Observatorio Nacional del Software de Fuentes Abiertas (CENATIC), Fundación privada en la que participan numerosos organismos públicos y su estudio de 2008 "Software de Fuentes Abiertas para el Desarrollo de la Administración Pública Española. Una visión global" ( http://observatorio.cenatic.es)

Por último, sigo pensando que es un buen momento para afrontar esta tarea e intentaré justificarlo en otro momento. Y si no se puede, porque "no quieren" o "no les interesa" o "no saben/no contestan" los que tienen que tomar las decisiones correspondientes, pues allá ellos. Esto ya nos ha ocurrido a todos otras veces, y como recuerdo decía, a su estilo, Joan Elías en su conferencia sobre clientes-ciudadanos "para la motivación, agua y jabón", la motivación la tenemos que traer de casa. Aunque momentos bajos los tenemos todos y para esto usamos los blogs, por ejemplo.

Y es que este "bonito plan", que a grandes rasgos describo en esta entrada, no se ha llegado a tramitar.

Dejo también para otro comentario próximo una tesis (no doctoral sino "alumnal") sobre el cumplimiento de la Ley 11/2007 en su versión de "mínimos".

Sobre la necesidad de formación de nuestros Concejales.

Hoy, antes de comer, aunque ya eran casi las cuatro de la tarde, escuchaba en la radio unas declaraciones de Joan Laporta (sí, ese, el presidente del Fútbol Club Barcelona) en las que decía, refiriéndose a los candidatos para presidir el Real Madrid, que el Presidente de un Club es necesario que sepa de fútbol pero que no se crea que realmente sabe, que los que saben de verdad son sus técnicos, pues en caso contrario, corría el riesgo de quedar en rídiculo ante ellos.

El cargo de presidente de un club de fútbol ( en los que quedan que todavía no son sociedades anónimas) se parece en muchas cosas al cargo de alcalde y me recordó que esta afirmación podría trasladarse a los Ayuntamientos (¿estaré enfermo que hasta el fútbol me recuerda a los Ayuntamientos). No le quita mérito a estas declaraciones el hecho que en Cataluña, en muchas de sus entidades locales, ya se ha hecho en mayor medida que en el resto de España la necesaria diferenciación entre el político y el profesional, introduciendo en la línea intermedia la figura de los directivos profesionales que, a su vez, pretenden deslindar sus funciones de las de los políticos (que lejos estamos los demás).

Pero realmente, cuando decimos que los Concejales de nuestros Ayuntamientos precisan formación para el ejercicio de sus funciones, ¿a qué clase formación nos referimos, la que les prepararía como políticos o como profesionales de la administración local?

Así planteada la pregunta, parece evidente que la gran mayoría de las respuestas se decantarían mayoritariamente por la primera opción, pero no debemos olvidar que son los políticos los que toman (o asumen) as decisiones y en muchos casos, especialmente en ayuntamientos pequeños, sin el asesoramiento necesario (estoy pensando en aquéllos que tienen potestad para resolver, los Concejales Delegados de Área o Servicio). En esta línea la mayoría de acciones formativas específicas para Concejales y Alcaldes que se vienen convocando en los últimos años se dirigen a impartir conocimientos básicos sobre organización y funcionamiento municipal, haciendas locales, urbanismo, etc., pero supongo que no deben llegar más allá de que los Concejales o Alcaldes sin experiencia no se sientan perdidos en su Ayuntamiento con asuntos que resolver sobre los que no saben prácticamente nada.

En realidad quería incidir ahora no tanto en la necesidad de tener esos conocimientos que, por supuesto, son necesarios (le doy la razón a Laporta..., es que soy del Barça) sino de lo que deben saber como políticos, percibir las demandas de sus ciudadanos, valorarlas y jerarquizarlas. Y esto es ahora más necesario que nunca que se gobierna con las urgencias, dejándose llevar por la opinión pública (o publicada, como decía el ex-presidente Felipe González), que se toman decisiones por presión popular, especialmente en materias penales (comentarios valientes sobre esta cuestión he leido en el blog Dura Lex) por populismo, por las presiones de grupos más o menos organizados o por la "alarma social" de ese día o de ese mes.

Estos conocimientos que entiendo deberían disponer prioritariamente los políticos se contienen en una asignatura denominada "Análisis de Políticas Públicas" que puede encontrarse en estudios universitarios de Ciencias Políticas y se suelen incluir en algunos programas de oposiciones a plazas de funcionarios públicos.

Políticas públicas se pueden definir, siguiendo a Tamayo Sáez (no confundir a este profesor universitario con los diputados de la Asamblea de Madrid Eduardo Tamayo y María Teresa Sáez) como el "conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios." Y el proceso o ciclo de construcción de las políticas públicas comprende las siguientes fases:
1. Identificación y definición del problema.
2. Formulación de las alternativas de solución.
3. Adopción de una alternativa.
4. Implantación de la alternativa seleccionada.
5. Evaluación de los resultados obtenidos.

De sentido común, ¿verdad?. La referencia en esta materia es Joan Subirats, con varias publicaciones al respecto (alguna publicada por el INAP).

Recuerdo también un pequeño libro, "Manual para el liderazgo local" de Antoni Biarnés, muy recomendable desde los dos puntos de vista, conocimientos básicos sobre asuntos municipales y algunas ideas para dirigir un ayuntamiento.